作者:吳斯旻

中國住房“雙軌制”運行逾二十五年，住房總面積已超過500億平方米，但保障性住房在存量供給中占比仍明顯偏低。中國邁入總量上“不缺房”時代后，恰逢樓市低迷期，新一輪保障房建設能多大程度填補商品房供地收縮帶來的固定資產投資下降、保障房建設的資金從何而來、對商品房的沖擊力度等問題，為業界熱議。

去年8月國常會審議通過《關于規劃建設保障性住房的指導意見》，提出要盡快補齊保障性住房建設短板，提高保障性住房在住房總供給中的比例。同時，對保障房實施嚴格的封閉管理，讓“市場的歸市場，保障的歸保障”。由于該文件內容顯示了住房制度和供應體系的重大調整、市場和保障關系的重構，又被業界視為開啟新一輪“房改”。此后的多個中央重要會議也反復重申，加快保障性住房等“三大工程”建設，是構建房地產發展新模式的重要抓手。

截至去年年底，多個城市已按要求報送了2024年保障房的建設計劃和建設項目，其中上海、濟南、青島、福州、長沙等不少城市已經開工了一批項目。

“2023年204萬套保障房預計帶動投資額約6800億元，約占2023年房地產開發投資額的5.7%，‘十四五’期間剩余缺口近400萬套，將帶動投資額約1.3萬億元。”開源證券地產分析師齊東撰文預測稱。

成都市城市建設發展研究院副院長馮波對第一財經表示，完善“市場+保障”的住房供應體系，推進住房制度改革，是一個循序漸進的過程。在未來一段時間內，保障性住房將穩慎推進，市場供應仍以新建和存量商品房為主。“新一輪保障性住房建設要充分考慮人民需要、市場穩定和財政負擔，對過去房地產領域資源配置的優化和重新整合，以需定建，不可盲目擴大規模。由于短期內保障性住房新增規模整體不大，對商品房的影響也是局部的、有限的。”

住房“雙軌制”

“住房雙軌制”就是市場機制和保障機制，起于“舊房改”。

中國社科院研究員、中國城市經濟學會房地產專委會主任王業強對第一財經介紹說，在1998年開啟的舊房改就是以“住房雙軌制”為住房市場發展目標的，但隨著住房市場化改革程度的不斷提高，加上地方政府對土地財政的追逐，住房制度改革逐漸偏離了最初的目標設定，從而導致了“保障性住房在住房供給中占比偏低，不能滿足需求，存在明顯短板”的現象。

“起初保障住房在住房供給中占比不大，與其圈定的保障對象范圍較小有關，即城鎮低收入住房困難對象。”上海師范大學商學院教授、房地產與城市發展研究中心主任崔光燦告訴記者。

不過，據崔光燦觀察，2007年以后，住房保障惠及人群已在不斷加大，首先從配租型保障政策上擴大覆蓋面，擴大到新市民等常住人口。

2021年12月，中央經濟工作會議首次提出房地產業要“探索新的發展模式”。同一年，住建部第一次在國家層面明確了我國住房保障體系的頂層設計，住房保障體系以公租房、保障性租賃住房和共有產權住房為主體。

其中，公租房和共有產權房大多為屬地化需求，重點保障長期居住在本城市的低收入住房困難家庭，存在本地戶籍限制；保租房主要面向新市民、青年人、新畢業大學生，重點保障外部流入新增人口的住房需求。按照規劃，“十四五”期間，40個重點城市將建設籌集650萬套保障性租賃住房，解決近2000萬新市民、青年人的住房困難問題。

兩年之后，2023年全國住房城鄉建設工作會議再次提出“構建房地產發展新模式”。此時“新模式”中的保障房體系有了新內涵:保障性住房建設分為配租型和配售型兩類，其中配租型包括公共租賃住房、保障性租賃住房；配售型保障性住房，按保本微利原則配售。

按照要求，城市人民政府要從解決困難工薪人群住房問題入手，根據供給能力，合理確定保障范圍和準入條件，逐步將范圍擴大到整個工薪收入群體。

保障性住房應該對保障群體進行精準識別，增強供應適配性。馮波認為，從供需匹配的角度，配租型保障房應聚焦于新市民、青年人等群體的保障問題，這部分人群需要租賃住房解決過渡時期居住問題。配售型保障房首先保障的對象是城市無房的工薪階層，消除他們無法購買商品住房或購買商品住房還貸負擔過重的擔憂。

對商品房沖擊有多大

我國新一輪保障性住房發展提出“讓工薪收入群體逐步實現居者有其屋”的思路，讓一些業界人士聯想到新加坡的公共住房政策。在新加坡的住房供應類別中，組屋作為最大規模的保障性住宅承載了大多數新加坡公民和永久居民的住房需求。

數據顯示，2022年，在新加坡住房體系中，組屋占比維持在7成以上，約80%的人口居住在公有住宅中。近年來，新加坡政府采取寬松貨幣政策刺激消費，商品房價格快速攀升，但保障性住房價格維持穩定。

伴隨我國住房供給體系調整，配售型保租房規模是否會出現快速攀升？對商品房的沖擊將有多大？

崔光燦認為，新加坡的公共住房經歷了超過半個世紀的發展，取得了很大的成就，覆蓋面廣，機制成熟。其許多機制值得我國在提供住房保障政策中借鑒，如定價、供地、金融支持、后期管理等。但新加坡作為一個城市型國家，我國不可能復制其公共住房模式，我國不同城市間住房狀況差別大，住房發展路徑也不同，所以必須找到適合我國國情的，有中國特色的住房保障發展模式。

“配售型保障房會對存量剛需型商品住房，尤其是在同一區域，戶型和面積等類似的商品住房產生一定的擠出效應，但影響相對有限。”馮波稱。

之所以會產生一定的擠出效應，主要是價差較大。如果戶型和面積類似，部分符合條件的保障對象更傾向于購房成本更低的配售型保障房。馮波稱，2006年，為解決房價漲幅過快、住房結構性矛盾突出等問題，國家出臺“國六條”調控樓市，規定自2006年6月1日起，凡新審批、新開工的商品住房建設，套型建筑面積90平方米以下住房面積所占比重，必須達到開發建設總面積的70%以上。該政策一直延續至2015年才出現轉向。前述政策期內，市場上供應了大量的中小套型住房。由于2016年后的一段時期房價上漲較快，這些已經進入存量市場的房源價格已不算便宜。配售型保障房可能會對同區域內的這部分存量商品住房有一定影響。

“近年來，新建商品房已以改善型為主，這與配售型保障房針對的需求人群存在顯著差異。換言之，新建商品房與保障性住房的需求對象存在差異，受到的影響相對較小。”馮波稱。

之所以影響有限，關鍵原因在于新一輪保障性住房“以需定建”，穩慎推進，短期看總體上規模不大。馮波說，目前，我國住房總量上是充足的，大部分市民家庭已經擁有住房，缺少房子的畢竟是少數，規劃建設的保障性住房規模相對較小。

他還提到，主要依靠增量來供應的保障性住房在整個住房供給中，數量應該不大。同時一些地方政府通過收購存量商品房作為保障性住房，在加快保障性住房供應的同時，也有利于促進房地產市場穩定發展，優化資源配置和整合。

王業強表示，按照國際經驗，由于中國住房自有率相對較高，各地的保障房占存量住房的比例也是一個動態調整的過程，初步估計，保障房在存量住房的比例至少應達到30%才能滿足需求。

據中指數據庫土地成交數據，2020~2021年重點城市保障房面積占比均不超過20%。

建在哪、如何籌資

過去，一些城市的保障性住房在城邊或郊區規劃建設。一方面，教育、醫療等公共配套可能跟不上；另一方面，保障群體的通勤出行也不夠便捷。

以北京為例，一篇由北京建筑大學研究人員2022年發布的論文顯示，從“區位配套”維度來看，北京公共租賃住房與共有產權房的得分低于平均水平，這兩類保障性住房屬于北京近幾年來重點發展的保障性住房類型，然而，隨著該市建設用地供應的逐步緊張，保障性住房一直存在的區位交通不便與設施配套不完善等問題仍然沒有得到解決。

馮波介紹，保障性住房與商品房的定價差值主要是地價，由于保障性住房建設用地以劃撥方式為主，僅需支付相應的土地成本，相當于政府讓渡了部分土地出讓金收益。

“我認為新一輪保障性住房建設一定需要著力解決其規劃建設的位置問題，如果依然按照原有的舊模式，在偏遠的、配套不足的地方去建設，最終可能會導致部分保障房閑置，既不能有效滿足保障群體需求，也可能導致項目資金難以實現平衡，社會資本投資也可能有所顧慮。”馮波說。

規劃之外，如何籌集充足的資金，是另一個保障房建設的“老大難”問題。

中國銀河證券相關研報提出，去年關于“城中村”和“保障房”的政策文件中均提及:符合條件項目可納入專項債支持范圍。而專項債如果用作項目資本金建設則比例不得超過20%，其余項目建設資金需要另行配套。

該研報認為，加快推進保障性住房建設、“平急兩用”公共基礎設施建設、城中村改造等“三大工程”項目，主要涉及地產投資和基建領域，鑒于當前地產行業的預期較弱，民間資本的積極性有待中央政策的預期引導，那么PSL與專項債配合將是今年政府投資的中堅力量。預計伴隨年初3500億元PSL的發行，財政政策方面大概率也將在一季度靠前發力，當前新增的PSL或許僅是今年系列增量政策的“前菜”。本輪PSL投放量預估在1萬億以上。

根據央行最新數據，2023年全年，新增PSL5000億元，為政策性開發性銀行發放“三大工程”建設項目貸款提供中長期低成本資金支持。

其中，2023年12月，PSL重啟新一輪投放。根據央行當月公告，國家開發銀行、中國進出口銀行、中國農業發展銀行凈新增抵押補充貸款3500億元。盡管PSL重啟時點晚于之前市場預期的11月，但力度傳遞超預期信號。業界主流觀點認為，新增資金大概率用于“三大工程”領域。

2023年12月中旬，國家開發銀行向福州市雙龍新居保障性住房項目授信2.02億元，專項用于支持福州新區濱海新城700套配售型保障性住房建設，這標志著全國首筆配售型保障性住房開發貸款成功落地。

不過，亦有業界人士持審慎態度。其對記者分析說，2023年1~11月，房地產開發企業房屋施工面積831345萬平方米，按照一平方米2000元的建設費用來算，房企需要投入的資金是非常巨大的。從新增PSL5000億元的體量來看，對于房地產開發項目來說，資金并不算大，加之投放于保障房領域比例未可知，政策效果仍待進一步觀察。

前述研報亦認為，未來，仍需觀察PSL投放力度、持續的時間以及財政政策的配合度。投放的力度和時間超預期才會對經濟產生影響。

去年年底，住建部相關司局負責人在接受新華社采訪時曾稱，目前建設保障性住房面臨的困難較多，因此要堅持問題導向和目標導向，運用改革創新的辦法著力解決好建多少、怎么建、資金怎么平衡、怎么配售、怎么管理等一系列重點問題。其中，涉及土地、財稅、金融等配套政策已在陸續出臺。

為進一步化解保障房建設的資金“瓶頸”，在融資渠道方面，馮波建議，要加大股權融資和直接融資，對符合條件的上市房地產企業開展保障性住房開發建設和運營的，給予優先增發、配股、發行可轉債和公司債支持。支持保險資金通過直接投資或認購債權投資計劃、股權投資計劃、保險私募基金等方式，為配租型保障性住房項目提供長期資金支持。

在融資方式方面，馮波建議，鼓勵商業銀行運用銀團貸款加大對保障性住房項目融資支持，加大保障性住房項目開發貸款等融資支持力度，加大配租型保障性住房項目經營性貸款支持，加快推進配租型保障性住房REITs發行。在確保貸款資金安全的前提下，探索利用住房公積金發放保障性住房開發貸款。同時，可以考慮利用政策性開發性金融工具，給予保障性住房開發建設和后期運營相關金融支持。

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