作者:林靖

近年來人口小縣機構改革正逐步在全國多地鋪開。自“縣”作為行政區劃單位出現以來，就始終是我國基本的行政單元。那么，我國縣域的人口規模和空間分布是怎樣的呢？

第一財經記者根據《中國人口普查分縣資料-2020》，對第七次全國人口普查時1800多個縣域人口數據統計發現，我國縣域常住人口約7.48億人，縣域平均人口達39.9萬人。從規模來看，常住人口超過80萬人的縣域共有208個，占總數的11%。常住人口20萬人以下的縣域有546個，其中常住人口10萬人以下的縣有246個。

縣域平均常住人口39.92萬人 江蘇縣均人口第一

數據顯示，2020年，納入統計的1874個縣域常住人口合計達到了7.48億人，按此計算，我國平均每個縣域的常住人口規模為39.92萬人。

從縣域人口分布來看，受自然地理條件、經濟社會發展、產業結構等因素的影響，縣域之間的人口數量差異較大。

根據第一財經記者統計，東部地區的縣域人口總量為2.41億人，約占全國縣域人口的32.2%，縣域平均人口為57.84萬人，在區域發展的四大板塊中位居第一。其中分省份來看，江蘇縣域平均人口達到94.6萬人，在全國各省份中位居第一。數據顯示，江蘇共有12個縣域人口超過百萬，百萬人口縣的數量位居全國全國第一。同時，江蘇所有縣域人口均超過20萬人。

中小城市研究院院長牛鳳瑞對第一財經分析，江蘇以平原為主，山區很少，同時水源充足，降水充沛，氣候宜居，自然地理條件很好，一直以來都是中國經濟發達地區，人口密度大。所以在面積差不多的縣域范圍內，人口數量就多。

山東也存在類似的情況。山東也是一個平原占比較多的經濟大省，其縣域平均人口達到70.95萬人，僅次于江蘇，位居第二，同時山東所有縣域人口也都超過了20萬人。另外兩個沿海經濟大省浙江和廣東的地形地貌中，山地、丘陵占據較高的比例，山區人口密度相對平原要低不少，浙江和廣東的縣均人口分別為63.7萬人和62.2萬人。

中部地區的縣域總人口為2.37億人，縣均人口達到49.3萬人，僅次于東部。中部地區的自然發展條件較好，平原面積較多，尤其是河南和安徽，平原占比較高，縣均人口都超過60萬人。湖北擁有江漢平原，湖南有洞庭湖平原，兩省的縣均人口都超過50萬人。

西部地區的縣域總人口為2.24億人，縣均人口為26.94萬人，西部地區中，雖然也有四川盆地、關中平原、廣西等位于胡煥庸線東南側、人口密度高于全國平均水平的區域，但總體來看，西部地區中有相當大一部分位于胡煥庸線西北側，這些地方以高原山地地形為 主,遠離海洋,降水少,氣候干,生態環境脆弱, 人口分布少，人口密度低。

東北三省的縣域總人口為4657.3萬人，縣均人口為31.68萬人，東北的縣域經濟不發達，民營企業發展不充分，縣域人口流向東部沿海地區和東北的中心城市，加上人口出生率較低，因此縣均人口數量也比較少。

200多縣人口超80萬人，546縣不足20萬人

縣域人口的規模有大有小，若以80萬人作為人口大縣的標準的話，則我國有208個縣域常住人口超過80萬大關，占比達11%。有13個縣常住人口超過150萬人，分別是昆山、晉江、普寧、義烏、慈溪、江陰、常熟、沭陽、臨泉、滕州、瑞安、南安和桂平。其中，江蘇的昆山和福建的晉江兩個縣域的常住人口超過了200萬人。

整體來看，人口大縣的發展路徑各不相同。廈門大學經濟學系副教授丁長發分析，像浙江、江蘇中南部和福建沿海的人口大縣，人口機械增長較為突出，這些地方由于產業集聚，人口也隨之集聚，人口凈流入規模大。

第一財經記者根據《2020中國人口普查分縣資料》梳理發現，截至2020年，共有21個縣域的省外流入人口超過20萬人，全部來自東部沿海地區。其中義烏、昆山、慈溪和晉江四個縣級市的省外流入人口超過了70萬，在全國處于第一梯隊。位居第一的義烏，省外流入人口達到了88萬人，大約每兩人中就有1人來自省外。

其次，中西部一些省會城市下轄的縣域，也有不少人口流入，當然這些流入人口相當大一部分是來自于省內其他縣。比如湖南的長沙縣、江西的南昌縣、河南的新鄭市、安徽的肥西縣，其中長沙縣和新鄭市來自省內其他縣流入的人口均超過了50萬人。

整體來看，這些縣域本身就是所在的中心城市的一部分，中心城市市區基本連為一體，產業結構與中心城市的聯系十分緊密，制造業發達，因此也集聚了大量的人口。

另外一部分人口大縣是來自安徽、河南、廣西等地，同時又距離大城市、中心城市較遠的人口大縣，這些區域的人口大縣人口密度較高，但由于產業不發達，工業化和城鎮化率較低，因此不少人口外流到長三角、珠三角等發達地區和中心城市，常住人口明顯低于戶籍人口。近年來，隨著產業梯度轉移，不少人口大縣充分發揮土地和勞動力的優勢，加快工業化和城鎮化進程。

以皖北的臨泉縣為例，根據安徽日報報道，臨泉縣作為勞務輸出大縣，2014年外出務工人數最高峰時有70余萬人。近年來，隨著工業化、城鎮化加快推進，以及承接滬蘇浙等發達地區產業轉移力度不斷加大，在本地160多萬常住人口形成的市場需求和逐漸發展起來的產業用工需求雙重刺激下，部分外出務工人員開始返鄉發展。

相比之下，一些人口小縣往往只有幾萬到十幾萬人。梳理發現，在統計的1874個縣域中，有546個縣域常住人口在20萬人以下，占比為29.1%。其中，有246個縣域的常住人口少于20萬人，占比為13.1%。從常住人口少于20萬的縣域在區域四大板塊的分布來看，東部地區有46個縣常住人口少于20萬，中部地區有70個，西部地區有389個，東北地區有41個。總體來看，胡煥庸線西北側地區人口密度低，常住人口低于20萬的縣域多。

整體來看，縣的設置不僅要考慮人口數量和經濟因素，還有國防安全、民族地區發展、生態保護、文化、戰略地位等多方面的考量。

牛鳳瑞說，縣的設置有多重因素，不能簡單以人口數量、管理效率來衡量。比如西部一些地區以高原山地地形為主，縣域面積非常大，一個縣域可能相當于東部、中部的地級市，雖然這些縣人口數量少，但在國防安全、民族地區發展、生態保護等方面，具有非常重要的意義。

牛鳳瑞分析，人口服務管理既要考慮人口數量，也要考慮人口的空間分布情況，比如1000平方公里的縣域和5000平方公里，同樣的人口總量，服務起來因為人口的密度不同，會產生很大的差異。因此西部地區很多縣域雖然人口少，但縣域面積很大，服務管理的成本比較高，在這些地方，縣的設置不能簡單的用人口數量和效率去衡量。

從歷史文化因素來看，華東師范大學城市與區域科學學院教授林拓此前在接受第一財經采訪時表示，縣跟縣往往風俗差異較大，而且很多縣的歷史往往綿延數百年，縣內部的文化認同較深。所以縣縣合并要非常謹慎，相比并縣，可以通過其他方式來實現瘦身，比如通過大部制改革實現部門和部門合并，減少機構和人員編制數量，降低行政成本和財政負擔。

近年來，近年來，山西、青海、安徽、湖南、內蒙古、甘肅等地也在相繼推進人口小縣機構改革試點。日前，甘肅省委編辦在答復網友留言時透露，黨的二十大對地方機構改革作出部署，甘肅省將認真貫徹落實黨中央關于地方機構改革精神，在具體機構改革中，鼓勵人口小縣加大機構優化整合力度，精簡設置黨政機構，進一步優化職責體系和組織結構。

其中，山西推進相關改革已有年頭，且成為其他省份學習對象。山西省15萬人口以下的人口小縣數量較多，存在財政供養人員比例失衡、人浮于事等突出問題，自2020年以來，山西前后兩批6個試點縣探索人口小縣機構改革。通過推進“大部制”、扁平化改革，試點縣機構、編制、人員數量均有所下降。

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